(Ersilia Salvato e da altri Senatori)

L’attenzione sul carcere è spesso calamitata da episodi eclatanti, i quali portano fuori strada, rispetto a tentativi sereni di ragionamento. In questi ultimi anni il dibattito nel mondo politico e dell’università ha riguardato principalmente l’estensione o meno delle sanzioni alternative alla detenzione, la necessità di decongestionare il carcere e quindi di decarcerizzare e depenalizzare, ossia di intervenire con decisione sul diritto penale.

Non si è invece sviluppato un altrettanto qualificato dibattito a riguardo degli strumenti migliorativi delle condizioni di detenzione, delle forme di controllo della legalità nei luoghi di privazione della libertà personale e dei meccanismi di tutela dei diritti fondamentali delle persone detenute.

L’ennesima visita ispettiva che il Comitato europeo per la prevenzione della tortura ha effettuato in Italia nel 1995-1996 si spiega in considerazione delle condizioni disumane di vita presenti a San Vittore, sicuramente determinate da una situazione gravissima di sovraffollamento e dalla presenza di strutture inidonee e fatiscenti. L’eccessivo cumulo di funzioni poste a carico dei magistrati di sorveglianza, sempre più giudici delle misure alternative e con sempre meno tempo a disposizione per esercitare funzioni di controllo, la presenza massiccia di detenuti tossicodipendenti ed extracomunitari nelle carceri (quasi il 50 per cento della popolazione detenuta), ossia di soggetti socialmente deboli e quindi più esposti al rischio di violenze, rendono nuovamente attuale una campagna per un carcere trasparente.

È necessario individuare nuove forme di controllo della legalità nei luoghi di detenzione, senza mettere in discussione quelle esistenti, al fine di istituire un nuovo soggetto di controllo e di verifica delle condizioni di detenzione, che per procedura di nomina e per cultura giuridica garantisca un’effettiva terzietà.

Un’idea, attinta dalla tradizione nordeuropea, ma non estranea ad altri paesi dell’area mediterranea (vedi Portogallo e Spagna), è il difensore civico. Oggi in Italia il garante delle condizioni di detenzione nelle carceri è il magistrato di sorveglianza. I parlamentari dispongono di un potere di visita. La legge individua, infine, i soggetti, quasi tutti interni all’amministrazione penitenziaria, cui i detenuti possono rivolgere reclamo.

Non esistono, invece, forme d’ispezione nelle stazioni di polizia e nelle caserme dei carabinieri, dimenticando che le camere di sicurezza sono anch’esse veri e propri luoghi di detenzione.

Tutto ciò è sufficiente garanzia di dignitose ed umane condizioni di detenzione? La presenza di un soggetto terzo rispetto alle Amministrazioni degli interni, della difesa e della giustizia può essere l’obiettivo, di una nuova campagna per un carcere trasparente.

In un carcere gli equilibri sono estremamente precari e basta poco per far crescere le tensioni. Ogni intervento esterno deve tenere conto della fragilità e della difficoltà dei rapporti fra la popolazione detenuta ed il personale di polizia penitenziaria. Detenuto ed agente di polizia, seppur soggetti conflittuali, presentano tratti comuni di debolezza.

Questa premessa è funzionale ad una successiva osservazione: il difensore civico penitenziario ha quale principale obiettivo, nel rispetto della tradizione della difesa civica, l’allentamento delle tensioni, la mediazione, la precostituzione di un luogo comune d’incontro, la raccolta e l’organizzazione di un utile patrimonio informativo, la funzione di deterrenza rispetto a tentazioni di maltrattamenti, il diventare specchio pubblico delle condizioni di detenzione e punto di partenza per una periodica discussione parlamentare (partendo dalla relazione annuale del difensore civico) sui temi del carcere e dei diritti delle persone private della libertà personale.

Le lacune di organico dell’Amministrazione non devono essere supplite dagli interventi del difensore civico, anzi questi deve funzionare da cassa di risonanza di tali vuoti nelle piante organiche, che drammaticamente si ripercuotono sulla realizzazione in concreto del diritto al trattamento.

Infine, esso non deve aggiungersi ai soggetti cui è già ora possibile rivolgere reclamo formale, perché l’informalità è il modus operandi tipico dell’ombudsman. La sua attività non mira a concludersi in rigetti o accoglimenti, non richiede il rispetto di forme solenni, bensì è il prodotto di sollecitazioni provenienti dalle più diverse fonti e con le più differenti forme, e richiede poteri ispettivi paragonabili a quelli posseduti dal Comitato europeo per la prevenzione della tortura e delle pene o trattamenti crudeli, inumani o degradanti.

L’attività del difensore civico, deve mirare a snellire le procedure, ridimensionare la litigiosità, informare correttamente l’opinione pubblica sulla situazione all’interno delle carceri in modo da superare indenni le emergenze legislative. Il difensore civico potrebbe essere, quindi, una figura di continuità fra i vari governi e le varie amministrazioni, a garanzia della trasparenza e dell’ordinarietà; tale organo deve riportare il tutto alla concretezza dei cosiddetti piccoli problemi, nella consapevolezza che la vita quotidiana nelle carceri, il management degli istituti, la situazione strutturale sono le precondizioni per un trattamento poco rispettoso della dignità umana.

Alcuni esempi di attività possono chiarire l’importanza di tale funzione:

Per assicurare queste, come altre funzioni di controllo della legalità nelle carceri, assolutamente necessario è dotare il difensore civico di un penetrante potere ispettivo, coordinando il suo funzionamento con quello dei difensori civici regionali, per una più capillare presenza sul territorio, o con l’eventuale istituendo difensore civico nazionale.

Da quest’ultimo deve necessariamente differenziarsi per la peculiarità dei terni trattati e la rilevanza dell’oggetto specifico, ossia la tutela dei diritti umani delle persone detenute.

All’interno dei suoi rapporti, il Comitato europeo per la prevenzione della tortura (CPT) ha costantemente sollecitato i governi a dotarsi di organi interni di controllo delle condizioni di detenzione ed ha altrettanto spesso utilmente attinto informazioni attendibili dalle relazioni del difensore civico nazionale (o mediateur, o ombudsman, o supervisore). Significative a riguardo sono alcune impressioni del Comitato europeo per la prevenzione della tortura (CPT) nel rapporto sulla Danimarca a seguito della visita effettuata nel 1990: «La delegazione del CPT ha sentito diverse lamentele circa il sistema penitenziario: alcune riguardavano l’eccessivo tempo utilizzato per esaminare i reclami dei detenuti, altre che il Dipartimento penitenziario accoglieva sempre il punto di vista delle autorità del carcere senza effettuare una seria investigazione.

Un’altra lamentela era che, durante le ispezioni del carcere da parte dei responsabili del servizio ispettivo nazionale, i detenuti non avessero l’impressione di dialogare con organismi indipendenti dalle autorità carcerarie.

Il CPT ritiene auspicabile prevedere ispezioni da parte di specifici organismi indipendenti a garanzia di un dignitoso trattamento di tutte le persone private della libertà personale.

In occasione della tavola rotonda degli ombudsmen europei, organizzata dal Consiglio d’Europa e tenutasi a Limassol (Cipro) l’8-10 maggio 1996, Constantin Economides, membro del CPT, ha sottolineato che l’istituto dell’ombudsman costituisce un qualificato ed utile contributo alla protezione dei diritti delle persone private della libertà personale. In considerazione di ciò il CPT, durante le sue visite, incontra gli ombudsman nazionali, ed in generale tali incontri sono estremamente produttivi. Il rilievo preventivo e propositivo riconosciuto dal CPT all’ombudsman ha indotto finanche l’attivazione di un vero e proprio percorso di studio sui suoi possibili poteri in ambito penitenziario o di polizia.

Nel novembre del 1997, in un Convegno internazionale tenutosi a Padova, promosso dalla Associazione diritti umani-sviluppo umano di Padova e da Antigone, autorevoli esponenti politici, istituzionali e dell’accademia hanno dibattuto sull’introduzione di questa figura nel nostro ordinamento giudiziario, auspicandone l’immediata operatività, sicuri della non confliggenza con le altre figure giurisdizionali esistenti.

Il riferimento, ai poteri di autorità nazionali in diversi Paesi europei, aventi funzioni di controllo della legalità nelle carceri, può essere anch’essa utile per disegnare una figura compatibile con i caratteri dell’ordinamento, italiano. Ovviamente, in via esemplificativa, ci si limiterà a descrivere gli organismi, solo di alcuni Stati, non interni all’amministrazione penitenziaria, dotati di poteri ispettivi, e non anche invece quelli legittimati soltanto a ricevere reclami scritti.

In Austria la Vollzugskommissionen ha il compito di verificare le condizioni di trattamento dei detenuti con l’obbligo di effettuare almeno una volta l’anno una visita, senza preavviso, in ciascuno degli stabilimenti penitenziari. B mediatore, invece, (istituito con legge costituzionale del P luglio 1981) ha il potere di visionare i fascicoli personali dei detenuti; tutti i responsabili di istituzioni pubbliche hanno l’obbligo di fornire al mediatore le informazioni richieste. La relazione annuale del mediatore nella parte riguardante le carceri è stata la più utile fonte di informazioni per il CPT durante la sua visita ispettiva: è stato Io stesso mediatore a sottolineare, nella sua relazione al Parlamento, il rischio di maltrattamenti cui i detenuti vanno incontro durante la detenzione nelle stazioni di polizia.

In Danimarca il Board of Visitors (organo indipendente composto da due membri eletti per quattro anni in ciascuna regione) può effettuare ispezioni, anche non preannunciate, solo nelle carceri ove sono reclusi detenuti in attesa di giudizio definitivo; ogni abuso riscontrato è riportato al Ministro della giustizia, che dovrà esaminarlo e successivamente relazionare. L’idea di allargarne le competenze agli istituti per condannati o di prevedere un sistema di ispezioni permanenti è attualmente in esame. Il Comitato parlamentare interessato della riforma del codice penale nel 1994 ha proposto di affidare all’ombudsman parlamentare questo compito ispettivo.

In Finlandia gli stabilimenti penitenziari sono regolarmente ispezionati dall’ombudsman parlamentare, il quale è un esperto eletto dal Parlamento per quattro anni. Il Parlamento elegge anche l'Assistant parlamentary ombudsman che ha il compito della supervisione del sistema penitenziario con poteri di visita sia delle carceri sia degli altri luoghi di detenzione (stazioni di polizia) ove vi sia il rischio di maltrattamenti. Durante le visite, detenuti e staff hanno l’opportunità di discutere dei loro problemi con l’Assistant parlamentary ombudsman. Inoltre uno dei doveri dell’ombudsman è quello di monitorare la legalità delle azioni di polizia.

Nel 1995 è stato, istituito in Ungheria l'ufficio dell’ombudsman parlamentare che può ricevere reclami di detenuti ed effettuare visite ispettive di controllo nelle carceri.

Un sistema diversificato di controlli è presente in Olanda. Un Supervisory Board (organo indipendente composto, da membri con differenti professionalità) è istituito in ogni carcere; ha compiti di supervisione del trattamento dei detenuti e di garanzia del rispetto della legge. Mensilmente i membri del Supervisory Board incontrano il direttore del carcere relazionando sulla situazione nell’istituto; hanno libero accesso nello stabilimento. Uno dei membri dell’ufficio ha il dovere di sentire i detenuti almeno una volta al mese.

In Norvegia l’ombudsman pub ricevere reclami da detenuti. Ad esempio, nel 1987 il totale dei reclami nei confronti delle autorità penitenziarie e di polizia ha rappresentato, il 6,3 per cento del numero complessivo dei ricorsi presentati. Fra i poteri dell’ombudsman vi è quello ispettivo. Esso è esercitato di propria iniziativa dall’ombudsman, e non necessariamente deve essere svolto, su base regolare. Nelle stesse relazioni annuali viene segnalata l’estrema importanza di tali ispezioni, in special modo delle carceri, dove gli utenti hanno una particolare difficoltà a tutelate i loro diritti e la loro integrità personale. Ovviamente tali ispezioni, viene ribadito, non devono sostituire le funzioni di sorveglianza della stessa amministrazione penitenziaria. Ogni anno l’ombudsman visita da due a quattro carceri o ospedali psichiatrici.

In Portogallo dal 1996 opera l’Igai che dispone di penetranti poteri ispettivi diretti a verificare la consonanza del lavoro delle polizie con i diritti umani fondamentali.

La legislazione italiana si presenta, rispetto al quadro sopra richiamato, doppiamente monca:

1. non è stata ancora istituita la figura del difensore civico nazionale;

2. non è previsto nell’ordinamento penitenziario italiano, un organo indipendente dall’Amministrazione della giustizia avente poteri ispettivi.

Ecco che con il presente disegno, di legge, diretto all’introduzione del difensore civico delle persone private della libertà personale, si cerca di porre rimedio, a tale lacuna. Deve trattarsi di una figura necessariamente di nomina parlamentare al fine di assicurarne autonomia ed indipendenza. I suoi poteri, accesso alle strutture e libera consultazione di tutti gli atti ritenuti utili allo svolgimento del suo operato, deve essere esercitato senza restrizioni e condizionamenti.

All’articolo 4 del disegno di legge sono indicati tutti i poteri di cui dispone il difensore civico delle persone private della libertà personale. Il suo potere di visita non è limitato alle carceri, perché anche nelle camere di sicurezza delle stazioni di polizia vi può essere una situazione di restrizione, seppur breve. A questi poteri si affianca un meccanismo sanzionatorio, non tradizionale: in primo luogo, un tentativo di persuasione e, in secondo luogo, ma solo quando questo fosse andato a vuoto, una dichiarazione pubblica e pubblicizzata di biasimo. L’articolo 7 non esclude nei casi più gravi l’attivazione di un procedimento disciplinare. È evidente la finalità preventiva e propositiva del difensore civico delle persone private della libertà personale. A tal fine l’articolo 9 prevede che esso debba presentare una relazione annuale sul lavoro svolto, fondamentale punto di partenza, anche per il Parlamento, sia per conoscere nel dettaglio la condizione delle carceri nel Paese, sia per predisporre i necessari accorgimenti normativi. La relazione va anche indirizzata agli organismi internazionali che si occupano di tortura e di maltrattamenti, cosi creando un ponte con i soggetti transnazionali che si interessano di detenuti.

(Salvato ed altri)

(Oggetto della legge)

1. È istituito, l’organo del difensore civico delle persone private della libertà personale, unico, su base nazionale e di nomina parlamentare.

(Nomina)

1. Il difensore civico delle persone private della libertà personale è un organo collegiale costituito da quattro membri, di cui due eletti dalla Camera dei deputati, a maggioranza assoluta dei suoi componenti, e due eletti dal Senato della Repubblica, a maggioranza assoluta dei suoi componenti, con voto limitato.

2. I soggetti risultati eletti nominano, al proprio interno il presidente dell’organo, il cui voto, prevale in caso di parità.

3. Il difensore civico delle persone private della libertà personale è un organo indipendente e dotato di autonomia d’azione.

(Organizzazione territoriale)

1. Il difensore civico delle persone private della libertà personale per l’esercizio delle sue funzioni può avvalersi dei difensori civici regionali e delle province autonome a seguito di apposita convenzione fra il difensore civico delle persone private della libertà personale ed i difensori civici, delle regioni o delle province autonome interessate.

2. Le convenzioni disciplinano i poteri, le funzioni e gli oneri economici derivanti dall’esercizio delle mansioni che devono, svolgere i difensori civici regionali o delle province autonome.

(Funzioni e poteri)

1. Il difensore civico delle persone private della libertà personale, i componenti del suo ufficio, i difensori civici regionali o delle province autonome a seguito di apposita convenzione, hanno, diritto di accesso, anche senza preavviso, in tutti gli istituti penitenziari, gli ospedali psichiatrici giudiziari, gli istituti penali per minori, i centri di detenzione per immigrati, le caserme dei carabinieri e della guardia di finanza, i commissariati di pubblica sicurezza, ove vi sono camere di sicurezza.

2. Durante la visita i soggetti di cui al comma 1 possono, visitare qualunque luogo di detenzione ed incontrare chiunque senza restrizioni; se richiesto, possono non essere accompagnati.

3. I soggetti di cui al comma 1 hanno, diritto di consultare qualsiasi fascicolo personale o cartella medica, anche di detenuti in attesa di giudizio, senza il previo nulla osta dell’Autorità giudiziaria.

4. Il responsabile della struttura, l’amministrazione periferica e centrale hanno, 1’obbligo di fornire tutte le informazioni richieste, anche per vie informali.

5. In caso di mancata risposta alla richiesta di informazioni o chiarimenti, il difensore civico delle persone private della libertà personale può:

1. accedere in qualsiasi ufficio delle strutture di cui al comma 1;

2. esaminare e fare copia dei documenti richiesti, senza che possa essere opposto il segreto di ufficio;

3. convocare il responsabile della struttura detentiva o del comportamento contestato.

6. Il difensore civico delle persone private della libertà personale è tenuto al segreto su quanto, acquisito da atti esclusi al diritto di accesso o nelle ipotesi di atti riservati.

7. Nel caso in cui venga opposto il segreto di Stato, il difensore civico delle persone private della libertà personale richiede l’intervento, del Presidente del Consiglio dei ministri affinché, entro trenta giorni, confermi o meno l’esistenza del segreto.

(Destinatari)

1. Tutti i detenuti, o i soggetti comunque privati della libertà personale, possono, rivolgersi al difensore civico delle persone private della libertà personale senza vincoli di forma.

(Attivazione)

1. Il difensore civico delle persone private della libertà personale interviene nei casi segnalati, o di ufficio, a tutela dei diritti fondamentali delle persone detenute, utilizzando quali parametri di riferimento la Costituzione della Repubblica, le Convenzioni internazionali sui diritti umani ratificate dall’Italia e le leggi dello Stato.

(Meccanismi di sanzione)

1. Il difensore civico delle persone private della libertà personale dispone di un potere raccomandatorio.

2. Il difensore civico delle persone private della libertà personale, rispetto ai casi segnalati, ed a seguito di inchiesta, cercherà in prima istanza di svolgere una funzione di persuasione nei confronti dell’amministrazione interessata, affinché si adegui a quanto raccomandato.

3. Il funzionario o l’organo competente possono:

1. provvedere nel senso e nei termini indicati dal difensore civico delle persone private della libertà personale;

2. comunicare il loro dissenso motivato.

4. Il difensore civico delle persone private della libertà personale, nei casi di illegittima omissione di provvedimenti dovuti, può chiedere all’autorità competente 1’ottemperanza a quanto segnalato, rivolgendosi ai soggetti superiori gerarchicamente rispetto a quelli rimasti inerti.

5. In caso di riscontrata persistente inadempienza a quanto raccomandato, il difensore civico delle persone private della libertà personale emana una dichiarazione pubblica di biasimo, che verrà pubblicizzata tramite i massmedia.

6. Nei casi più gravi, il difensore civico delle persone private della libertà personale può richiedere all’autorità competente l’attivazione di un procedimento disciplinare. L’esito del procedimento disciplinare, obbligatoriamente attivato entra trenta giorni dalla ricevuta informazione, deve essere comunicato al difensore civico delle persone private della libertà personale.

(Ipotesi di reato)

1. Nei casi di fatti che possano costituire reato, il difensore civico delle persone private della libertà personale ha l’obbligo di presentare rapporto all’autorità giudiziaria competente.

(Relazione annuale)

1. Il difensore civico delle persone private della libertà personale ha l’obbligo di presentare entro il 30 aprile di ogni anno la propria relazione annuale sull’attività svolta, relativa all’anno precedente, al Parlamento, indicando il tipo e la natura degli interventi messi in atto, gli esiti degli stessi, le risposte dei responsabili delle strutture interessate, le proposte utili a migliorare le condizioni di detenzione, Io stato dei diritti umani negli istituti di pena e negli altri luoghi visitati.

2. La relazione annuale è altresì trasmessa al Comitato europeo per la prevenzione della tortura e di ogni altra forma di trattamento inumano, crudele o degradante ed al Comitato ONU contro la tortura.

3. La relazione annuale deve essere trasmessa a tutti i ministeri interessati e da questi divulgata a tutte le strutture periferiche.

4. Nei programmi di formazione delle scuole di tutte le forze di polizia vi deve essere un insegnamento sul sistema delle garanzie poste a tutela dei diritti umani delle persone private della libertà personale e sulla figura del difensore civico.

(Collaborazioni)

1. Il difensore civico delle persone private della libertà personale può avvalersi del contributo, di organizzazioni non governative, di centri universitari di studio e ricerca, di associazioni che si occupano di diritti umani e di condizioni di detenzione.

(Caratteristiche)

1. Ognuno dei componenti dell’ufficio del difensore civico delle persone private della libertà personale, per essere nominato, deve essere persona di indubbia moralità ed avere una pluriennale esperienza nel campo dei diritti umani dei detenuti.

(Durata della carica)

1. Il difensore civico, delle persone private della libertà personale rimane in carica per quattro anni non prorogabili.

2. Il difensore civico, delle persone private della libertà personale rimane in carica in regime di prorogatio sino alla nomina del suo successore, le cui procedure devono, essere attivate almeno due mesi prima della scadenza del mandato.

3. Ognuno, dei quattro componenti l'organo del difensore civico delle persone private della libertà personale può essere anticipatamente sostituito in caso di rinuncia all’incarico, di impedimento fisico o psichico, di decesso.

(Cause di impedimento, di incompatibilità e di revoca)

1. Ognuno, dei quattro componenti l’organo del difensore civico delle persone private della libertà personale può essere sostituito dalle Camere, con la stessa procedura di nomina, a seguito di impedimento fisico o psichico che ne ostacolano l’esercizio delle funzioni o di comportamento non conforme all’incarico svolto.

2. La carica di difensore civico delle persone private della libertà personale è incompatibile con qualsiasi altro incarico governativo, istituzionale, o con l’esercizio di qualsiasi altra attività lavorativa, di associazione, di partito o di sindacato.

3. Nei casi di sopravvenuta incompatibilità si procede alla sua sostituzione.

(Ufficio del difensore civico delle persone private della libertà personale)

1. Alle dipendenze del difensore civico è posto un ufficio composto da dipendenti dello Stato e di altre amministrazioni pubbliche, collocati fuori ruolo nelle forme previste dai rispettivi ordinamenti, il cui servizio presso il medesimo ufficio è equiparato ad ogni effetto di legge a quello, prestato nelle rispettive amministrazioni di provenienza. Il relativo contingente è determinato, in misura non superiore a venti unità, su proposta del difensore civico medesimo, con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, di concerto con il Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica e con il Ministro per la funzione pubblica, entro, novanta giorni dalla data di elezione del difensore civico.

2. Le spese di funzionamento dell’ufficio del difensore civico sono poste a carico di un fondo stanziato a tale scopo nel bilancio dello Stato e iscritto in apposito capitolo, dello stato di previsione del Ministero del tesoro, del bilancio e della programmazione economica. Il rendiconto della gestione finanziaria è soggetto al controllo della Corte dei conti.

3. Le norme concernenti l’organizzazione e il funzionamento dell’ufficio del difensore civico, nonché quelle dirette a disciplinare la gestione delle spese, anche in deroga alle disposizioni sulla contabilità generale dello Stato, sono adottate con regolamento emanato con decreto del Presidente della Repubblica, entro, tre mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, sentito il Consiglio di Stato, su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri, di concerto con il Ministro, del tesoro, del bilancio e della programmazione economica, e con il Ministro, di grazia e giustizia, e su parere conforme dello stesso difensore civico.

4. Nei casi in cui la natura tecnica o la delicatezza dei problemi Io richiedano, il difensore civico può avvalersi dell’opera di consulenti, i quali sono remunerati in base alle vigenti tariffe professionali.

5. Ai componenti l’organo del difensore civico compete un’indennità di funzione non inferiore a quella di magistrato di Cassazione, determinata con il regolamento di cui al comma 1, in misura tale da poter essere corrisposta -a carico degli ordinari stanziamenti.

(Copertura finanziaria)

1. All’onere derivante dall’attuazione della presente legge, valutato, in lire 4.000 milioni per l’anno 1999 e in lire 6.000 milioni a decorrere dall’anno 2.000, si provvede mediante corrispondente riduzione dello stanziamento iscritto, nell’ambito dell’unità previsionale di base di parte corrente «Fondo speciale» dello stato di previsione del Ministero del tesoro, del bilancio, e della programmazione economica per gli anni 1999 e seguenti, allo scopo, parzialmente utilizzando l’accantonamento relativo alla Presidenza del Consiglio dei ministri.